Vai trò của Hội đồng nhân dân các cấp trong bộ máy chính quyền địa phương nhằm phục vụ việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992
(Ngày đăng :01/10/2013 12:00:00 SA)

Trải qua hơn 67 năm hình thành và phát triển, HĐND ở nước ta không ngừng kiện toàn và lớn mạnh, ngày càng thể hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình và thực sự là một bộ phận không thể thiếu của chính quyền địa phương. Với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, HĐND đã góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân, bảo đảm thực thi Hiến pháp, pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của Nhà nước, của tổ chức và cá nhân, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Ngay tại bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã dành 5 chương, 6 điều quy định vai trò, vị trí của HĐND. Ngày 22/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh số 63/SL về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp. Nội dung chủ đạo của Sắc lệnh này là: Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân do dân bầu ra theo lối phổ thông và trực tiếp đầu phiếu là cơ quan thay mặt cho dân. Ủy ban nhân dân do các Hội đồng nhân dân bầu ra là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ...”. Qua hơn 67 năm xây dựng và phát triển, trên cơ sở các Hiến pháp 1946, 1980, 1992 và sửa đổi bổ sung năm 2001, hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương đã có một số thay đổi về cơ chế tổ chức và tên gọi, nhưng bản chất cũng như vai trò, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của mô hình tổ chức HĐND và UBND theo tinh thần sắc lệnh trên đây cơ bản vẫn được giữ nguyên. 

Điều 119, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và nhà nước cấp trên". Như vậy, chúng ta có thể hình dung HĐND như chiếc cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan hệ hai chiều được dung hoà giữa yếu tố quyền lực nhà nước và yếu tố ý chí của nhân dân.

Hội đồng nhân dân là đại diện tiêu biểu nhất cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân trong xã hội, được lựa chọn từ các đại biểu ưu tú của các tầng lớp nhân dân, các dân tộc, tôn giáo, nông dân, trí thức,... HĐND đại diện cho chí tuệ, tinh thần và sức mạnh tập thể nhân dân địa phương. Vì thế, HĐND là tổ chức chính quyền gần gũi nhân dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, hiểu rõ được những thuận lợi, khó khăn của địa phương, do đó đưa ra những quyết định đúng đắn, phù hợp với tình hình thực tế và nguyện vọng của nhân dân, góp phần quan trọng vào quá trình phát triển kinh tế - xã hội, ổn định an ninh trật tự của địa phương.

Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương, cho cử tri đã bầu ra mình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát việc thi hành những quyết định đó. HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng kinh tế của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước; hoạt động giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước để thay mặt nhân dân địa phương thực hiện quyền dân chủ theo pháp luật quy định và là một bộ phận quyền lực cấu thành không thể tách rời cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, là quyền lực mà nhân dân địa phương trao cho cơ quan đại diện của mình theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định để chăm lo và bảo vệ quyền lợi ích chính đáng và hợp pháp của nhân dân địa phương.

Theo quy định hiện hành, HĐND giám sát thông qua việc xem xét, đánh giá hoạt động của Thường trực HĐND, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, các đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương trong việc thực hiện các nghị quyết của HĐND và việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Với mục đích bảo đảm cho mọi hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng và đầy đủ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, Nghị quyết của HĐND. Mọi hành vi vi phạm Hiến pháp và pháp luật điều phải phát hiện kịp thời, xử lý nghiêm minh; kiến nghị những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm chưa phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội.

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, vai trò của HĐND các cấp ngày càng được nâng lên, đã góp phần quan trọng cùng nhân dân cả nước thực hiện thắng lợi những nhiệm vụ chiến lược qua từng giai đoạn cách mạng khác nhau. Hoạt động của HĐND qua nhiều giai đoạn lịch sử đã thay đổi và phát triển cả về chiều rộng và chiều sâu, từng bước bắt kịp với nhịp độ phát triển của địa phương cũng như cả nước.

Tuy nhiên, chúng ta cũng cần nhìn nhận thẳng thắn trên thực tế vẫn còn  một số nơi hoạt động của HĐND còn mang tính hình thức, cầm chừng, thiếu hiệu lực, hiệu quả. Nguyên nhân do các cấp tổ chức thiếu cơ chế và chế tài hoạt động và chưa hội đủ các điều kiện cần thiết để HĐND phát huy vai trò, chức năng của mình (Môi trường pháp lý cho hoạt động của HĐND còn có những chỗ chưa hợp lý, chưa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực thi nhiệm vụ một cách chủ động của HĐND; cơ cấu tổ chức và hoạt động của HĐND cấp cơ sở còn chưa được hoàn thiện; cơ sở vật chất chưa được quan tâm đúng mức; cán bộ giúp việc HĐND cấp huyện, xã còn nhiều bất cập. ...). Bên cạnh đó, không loại trừ do "cơ cấu" Thường trực HĐND không đủ mạnh, không tương xứng với chức năng và vị trí một cơ quan thường trực HĐND. Từ đó dẫn đến tâm lý ngại va chạm, do bị ràng buộc về mặt nào đó, không dám thể hiện quan điểm của mình trước cái đúng, cái sai, dễ dĩ hòa vi quý. Đặc biệt, UBND - cơ quan chấp hành của HĐND lại ngày càng có xu hướng độc lập với HĐND, thực tế cho thấy, có nhiều nghị quyết của HĐND rất rõ ràng chỉ cần triển khai thực hiện (như nghị quyết về phí, lệ phí,...), tuy nhiên, nhiều nơi UBND vẫn ban hành quyết định với nội dung không có gì khác so với Nghị quyết của HĐND, dẫn đến các cơ quan, đơn vị có liên quan khi thực hiện chỉ biết đến Quyết định của UBND. Do vậy, đã làm giảm vai trò quyết định của HĐND.

Theo chúng tôi, hiện tượng này chỉ là cá biệt, còn đa số HĐND đều hoạt động tốt, là chỗ dựa đáng tin cậy của nhân dân. Vấn đề quan trọng là chúng ta không thể căn cứ một số nơi HĐND làm không tốt để nâng quan điểm, xóa bỏ luôn một hệ thống cơ quan đại diện của nhân dân trong cả nước, điều này rất nguy hiểm, mất dân chủ, mất lòng dân. Nếu bỏ đi HĐND ở đơn vị hành chính nào, là bỏ đi một thiết chế làm chủ, gần và gắn bó nhất với người dân trên địa bàn, điều đó ngược với quan điểm tăng cường quyền làm chủ của nhân dân; thực tế, ở đâu có UBND mà không có HĐND, thì ở đó đã mất đi một “công cụ pháp lý” hữu hiệu góp phần cho địa phương đó phát triển toàn diện, đúng hướng, bền vững và lành mạnh.

Vừa qua, Ban Cán sự đảng Chính phủ đã đề nghị các tỉnh cho ý kiến vào Dự thảo Báo cáo tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường và các phương án tổ chức chính quyền địa phương. Với nhận thức về vai trò, vị trí và tầm quan trọng của HĐND các cấp trong bộ máy chính quyền như phân tích ở trên, Thường trực HĐND tỉnh Phú Thọ đồng ý với phương án 4 của Dự thảo báo cáo đó là: “trên cơ sở phân định các đơn vị hành chính, mô hình chính quyền địa phương được giữ nguyên ở cả 03 cấp hành chính như Hiến pháp năm 1992: HĐND và UBND được thành lập ở tất cả các đơn vị hành chính là tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; thành phố thuộc tỉnh, thị xã, quận, huyện; xã, thị trấn và phường”. Với các lý do cụ thể như sau:

Một là, việc thí điểm mới chỉ ở một vế "thí điểm bỏ" mà chưa có "thí điểm tăng cường hoạt động của HĐND, các điều kiện bảo đảm để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND huyện, quận, phường", đồng thời thí điểm tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp uỷ đảng đối với hoạt động của HĐND, để có căn cứ thực tiễn và cơ sở lý luận trong việc đánh giá, tổng kết việc có hay không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.  

Hai là, Điều 6, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định: "nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng các hình thức dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của nhà nước", nghĩa là có nhiều việc nhân dân không thực hiện quyền làm chủ của mình mà thông qua người đại diện. Nếu bỏ HĐND thì ai sẽ là người đại diện cho nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, ai giám sát UBND và chính quyền các quận huyện? Bản thân HĐND và đại biểu HĐND tỉnh cũng chưa thực hiện hết chức năng giám sát của chính quyền cấp tỉnh theo luật định mà còn cáng đáng thêm chức năng giám sát chính quyền huyện, quận, phường thì liệu có kham nổi không? Rõ ràng về mặt thực tế và cả lý luận hiện nay chưa thể hóa giải được vấn đề này.

Ba là, một trong những nguyên tắc tổ chức chính quyền của nhiều nước trên thế giới là ở đâu có cơ quan điều hành thì ở đó phải có cơ quan đại diện cho dân giám sát. Nếu bỏ HĐND mà vẫn giữ UBND là trái với nguyên tắc này, đồng nghĩa với việc bỏ đi một thiết chế để giám sát quyền lực. Thực tiễn, HĐND không làm thay và không cản trở các công việc hành chính của UBND mà chỉ giám sát giúp UBND làm đúng hơn, tốt hơn. Để cải cách hành chính thông thoáng cần bớt cấp hành chính chứ không phải chỉ bớt cơ quan dân cử là HĐND.

Bốn là, nếu khi không còn HĐND huyện, quận, phường, thì sẽ phát sinh một số vấn đề sau:

+ Các vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, dự toán thu - chi ngân sách và quyết toán ngân sách địa phương hàng năm không do HĐND của địa phương đó quyết định mà do HĐND tỉnh quyết định, việc này sẽ không tránh khỏi chủ quan, duy ý chí, sẽ có nhiều vấn đề quan trọng khi đưa ra quyết định không sát với thực tế, tính khả thi không cao. Vì hiện nay, địa vị pháp lý của HĐND cấp tỉnh chưa đủ mạnh để công tác quản lý có thể vươn rộng xuống thay thế cho mọi hoạt động của HĐND huyện được, nhất là khi còn đang rất thiếu về nhân lực cũng như cơ sở vật chất hiện nay (nếu tăng cường để đáp ứng yêu cầu thì tổng số biên chế của HĐND cấp tỉnh và cơ quan giúp việc sẽ tăng rất nhiều so với tổng số biên chế của Thường trực HĐND huyện, quận, phường hiện nay). Mặt khác, đến lúc đó Chính quyền địa phương và các chức danh lãnh đạo do cấp trên thành lập, bổ nhiệm và chịu trách nhiệm trước cấp trên, không có sự giám sát của HĐND (người đại diện cho dân), như vậy, ý trí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân sẽ bị ảnh hưởng, dễ phát sinh tính độc đoán, chuyên quyền, tiêu cực, không vì lợi ích của nhân dân địa phương.

+ HĐND tỉnh tuy được tăng cường nhưng với lực lượng mỏng như hiện nay thì không đủ sức để thay thế cho hoạt động giám sát của Thường trực HDND, các Ban của HĐND huyện, quận, phường. Thực tế, HĐND tỉnh chỉ có thể tập trung giám sát những vấn đề lớn, bức xúc, nổi cộm mà cử tri toàn tỉnh quan tâm chứ không thể thực hiện giám sát những vấn đề chuyên biệt, phát sinh ở từng địa phương, từng cơ sở mà trước đây HĐND địa phương đã thực hiện, dẫn đến việc giám sát chung chung, chiếu lệ, hình thức, không có hiệu quả. Điều này sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND theo quy định của pháp luật, đồng thời làm hạn chế lượng thông tin cần thiết phục vụ cho việc hoạch định chính sách tại địa phương của HĐND tỉnh. Mặt khác, việc tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND tỉnh chỉ diễn ra ở một số nơi hoặc tại trung tâm hành chính nên không thể nắm bắt kịp thời tâm tư nguyện vọng của cử tri. Hơn nữa, việc theo dõi, đôn đốc giải quyết các ý kiến, kiến nghị của cử tri cũng như việc tiếp thu, giải quyết của cơ quan chính quyền sẽ bị hạn chế.

Trong thực tiễn ở một số tỉnh, thành phố tổ chức thí điểm thì vai trò của HĐND tỉnh trong việc giám sát rất mờ nhạt, hiệu quả giám sát không cao, do phải đảm nhiệm thêm các nhiệm vụ của HĐND huyện, quận, phường, trong khi số lượng đại biểu lại không tăng thêm, điều kiện cơ sở vật chất cũng chưa được đầu tư tương xứng với nhiệm vụ. Mặt khác, địa bàn hoạt động rộng, thiếu thông tin từ cơ sở nên khó khăn trong hoạt động giám sát.

+ Cơ chế phối hợp giám sát giữa các cấp (HĐND tỉnh, huyện, xã) bị chia cắt, thiếu đồng bộ; sự phối hợp giữa cơ quan dân cử với Mặt trận Tổ quốc các cấp và các tổ chức thành viên trong việc tiếp nhận các ý kiến, kiến nghị, phản ánh của công dân, tổ chức cũng như triển khai các hoạt động giám sát theo chức năng, nhiệm vụ của mỗi bên bị hạn chế nhiều.

+ Việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người thuộc diện phải lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm sẽ thiếu đi vai trò giám sát của nhân dân thông qua cơ quan đại diện.

Từ những cơ sở lý luận và thực tiễn hoạt động của HĐND các cấp trên địa bàn tỉnh Phú Thọ nêu trên, Thường trực HĐND tỉnh Phú Thọ xin đề xuất một số kiến nghị như sau:

Một là, Trung ương cần tổ chức thí điểm tăng cường hoạt động của HĐND, các điều kiện bảo đảm để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của HĐND huyện, quận, phường; đồng thời thí điểm tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp uỷ Đảng đối với hoạt động của HĐND, để có căn cứ thực tiễn và cơ sở lý luận trong việc đánh giá, tổng kết việc có hay không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, làm cơ sở cho việc nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật khác liên quan đến việc hoàn thiện bộ máy Nhà nước, trong đó có mô hình chính quyền địa phương theo hướng có quyền lực thì phải có kiểm soát quyền lực.

Hai là, quy định cơ cấu và chất lượng đại biểu hợp lý. Tăng cường cấp uỷ vào các chức danh trưởng các ban của HĐND hoạt động chuyên trách, phân cấp mạnh hơn cho HĐND các cấp để HĐND chủ động xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hướng dẫn lựa chọn đại biểu HĐND theo hướng coi trọng tiêu chuẩn hơn cơ cấu; khắc phục tình trạng quá nhiều cơ cấu tập trung vào một đại biểu, giảm đại biểu hoạt động trong các cơ quan hành chính nhà nước, đồng thời tăng cường số đại biểu là người ngoài đảng, đại biểu công tác trong các cơ quan đảng, đoàn thể và tổ chức xã hội hay tự ứng cử; tăng số dư khi bầu cử để cử tri lựa chọn được những đại biểu thực sự có đức, có tài làm công tác HĐND; có quy định thống nhất về việc bố trí cán bộ chủ chốt của HĐND giữ các chức vụ lãnh đạo trong cấp uỷ đảng cùng cấp.

Ba là, có nghị quyết chuyên đề về công tác tổ chức và hoạt động của HĐND, tạo điều kiện thuận lợi để HĐND nâng cao chất lượng hoạt động, hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định.

Bốn là, sửa đổi Luật Tổ chức HĐND và UBND theo hướng không bố trí chức danh Uỷ viên Thường trực HĐND tỉnh mà bố trí 02 Phó Chủ tịch HĐND tỉnh; Trưởng và Phó Trưởng các ban HĐND tỉnh đều hoạt động chuyên trách.

Năm là, đề nghị Quốc hội ban hành Luật Giám sát của HĐND, trong đó cần quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và chế tài đối với đơn vị chịu sự giám sát trong việc cung cấp thông tin, báo cáo hoạt động và thực hiện các kiến nghị sau giám sát… nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả giám sát của HĐND. Tăng cường hướng dẫn, giám sát đối với HĐND trong đó tổ chức nhiều hoạt động giám sát chuyên đề về hoạt động của HĐND để kịp thời nắm bắt, xử lý những vấn đề vướng mắc trong tổ chức và hoạt động của HĐND; thường xuyên tổ chức bồi dưỡng kỹ năng hoạt động cho đại biểu dân cử nói chung, đại biểu giữ các chức vụ chủ chốt và đại biểu hoạt động chuyên trách của HĐND tỉnh nói riêng. Tăng cường tổ chức các hội thảo trao đổi kinh nghiệm hoạt động của đại biểu, cung cấp đầy đủ các thông tin cần thiết giúp đại biểu thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã quy định.

Sáu là, tiếp tục đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền các địa phương theo hướng Chính phủ chỉ định hướng những chủ trương chính sách lớn, những quy định khung còn những vấn đề cụ thể giao cho HĐND tỉnh quyết định cho phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương nhằm phát huy vai trò của HĐND, tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp trong phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Bảy là, hoàn thiện cơ chế, chính sách phù hợp, bảo đảm các điều kiện như kinh phí, trang thiết bị cần thiết giúp đại biểu hoàn thành tốt nhiệm vụ. Có chính sách ưu đãi đặc thù với đại biểu hoạt động chuyên trách.

Tám là, xây dựng bộ máy văn phòng giúp việc thực sự khoa học, chuyên sâu, tương thích với tổ chức của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã nhằm phát huy được khả năng tham mưu, tổng hợp phục vụ có hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. Đồng thời phải có cơ chế, chính sách đào tạo, quy hoạch, bổ nhiệm đối với cán bộ phục vụ HĐND các cấp có năng lực, trình độ.